一、基本情况

　　政府信息公开是公民、法人和其他组织参与公共事务管理、监督政府权力运行的前提和基础，是法治政府的主要特征之一，也是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。

　　上海自2003年提出建设服务政府、责任政府、法治政府的目标以来，把推行政府信息公开作为推进依法行政的一项重要举措。上海市人民政府于2004年1月20日颁布了《上海市政府信息规定》（以下简称《规定》），同年5月1日施行。《规定》将公开政府信息设定为行政机关的一项法定义务，明确政府信息“以公开为原则，不公开为例外”。同时，《规定》对哪些政府信息要公开、哪些不公开以及怎样公开作了界定。为了保证执行，《规定》明确了推进政府信息公开的制度措施，包括规定了政府信息公开的推进实施体制、年度报告、监督检查评议等制度。《规定》施行三年，政府信息公开各项制度有序推进，对规范政府行为起到了积极作用。截至2007年7月，全市所有行政机关主动公开政府信息累计23.4万条，收到公开申请约3.2万件，行政机关答复公开、部分公开的约占八成。

　　2007年4月5日，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），使政府信息公开成为全国行政机关应当遵守的一项法定义务。《条例》为上海进一步推进政府信息公开提出了更高要求，同时《规定》实施三年也积累了不少经验和问题需要总结。因此，有必要对《规定》进行修订完善。

　　二、修订草案主要内容和制度的说明

　　（一）进一步明确界定政府信息

　　政府信息数量庞大、内容广泛、形式多样，只有行政机关履行公共管理职能所产生的相关信息属于《规定》调整，接受公众监督。根据《条例》规定和实践经验总结，修订草案第二条对政府信息作了进一步界定，主要表现在四个方面：第一，政府信息是行政机关履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等公共管理职能过程中形成的，行政机关在处理与公民、法人或者其他组织没有法律上影响的纯内部事务所形成的信息，不属于《规定》所界定的政府信息范畴；第二，政府信息的形成，既包括行政机关履行职责而制作的文件，也包括行政机关履行职责而从公民、法人或者其他组织那里获取的文件，比如实施审批或者许可的行政机关从申请人那里获取的与申请许可相关的材料。第三，政府信息是通过纸质、磁盘等各种载体形式表现和固定下来的内容，内容与载体不可分离；第四，受《规定》调整的主体，既包括行政机关，也包括法律、法规授权管理公共事务的组织；教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等领域向社会提供服务的公共企事业单位，在提供服务过程中制作、获取的信息的公开，参照《规定》执行。

　　（二）贯彻落实《条例》确立的政府信息各项机制

　　对于《条例》所确立的政府信息发布协调机制（《条例》第七条）、政府信息保密审查机制（《条例》第十四条），以及政府信息公开工作的考核、评议和责任追究制度（《条例》第二十九条），修订草案结合已有实践进行了实施性的规定。关于政府信息发布协调机制，修订草案第七条对不同行政机关对拟发布的同一政府信息内容存在不同意见的处理方式，一是按照有权机关的意见处理，二是对不能依据权限对应政府信息内容的，提请各行政机关的共同上一级机关协调决定。关于政府信息保密审查机制，修订草案第六条明确了行政机关在公开政府信息前进行保密审查的内部分工、责任机构、审查程序，明确了公文制作过程中同步审查政府信息是否公开的机制，并根据《条例》规定对不能确定政府信息是否可以公开时的处理方式作了规定。关于考核、评议和责任追究制度，根据《条例》的原则规定、结合上海三年中已经开展的监督检查和评议工作，在修订草案第二十八条、第二十九条、第三十一条作了规定，以督促行政机关更好地履行政府信息公开义务。

　　（三）进一步深化政府信息公开内容

　　行政机关主动公开政府信息越多，越方便公众获取和了解政府信息。从实践来看，强调和促进行政机关主动公开政府信息，把依申请公开政府信息作为补充性渠道，对公民、法人或者其他组织方便地获取政府信息更为有利，与《条例》的指导思想也是一致的。因此，修订草案第八条概括了应当主动公开的情形，并在第九条进一步列举了行政机关应当重点主动公开的政府信息，其中吸收了《条例》和原《规定》列举的范围，主动公开的力度和深度都将比原来的要求有明显提高。

　　与此同时，关于《规定》第十条免予公开范围中“正在调查、讨论、处理过程中的，但法律、法规和本规定另有规定的除外”，实践操作中，行政机关和申请人都反映不好把握，需要进一步明晰标准。修订草案第十条第一款第（四）项对此进行了修改，对于行政机关内部和行政机关之间联系的有关政府信息中两种情形纳入免予公开范围，一是对公民、法人或者其他组织不具有法律上影响的事务，二是讨论过程中的意见建议和调查处理过程中的步具有实施效力的方案草案。

　　（四）完善政府信息公开程序和途径

　　总结三年来政府信息公开工作的实践，从增强可操作性角度出发，修订草案对依申请公开的程序进行了完善。为了让公民、法人或者其他组织进一步了解申请公开的要求，修订草案第十八条对申请需要载明的内容作了明确；鉴于操作中经常遇到申请人不能具体描述所需政府信息的特征，修订草案第十九条专门规定行政机关应当提供必要的帮助，并对书写确有困难的申请人帮助填写申请书。同时，修订草案第二十条、第二十一条对行政机关依申请的告知和答复作了完善，对于不符合第十八条规定的公开申请要求的，告知申请人补正或者不予受理；对于符合第十八条规定的公开申请，根据具体情形分别作出公开、不予公开、决定公开、部分公开、不属于本机关公开、不存在等书面答复。

　　为了方便公众获取、查阅行政机关主动公开的政府信息，修订草案第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条对政府网站、国家档案馆、公共图书馆、政府公报、公共查阅室、新闻发布会等主动公开途径提出了具体要求。