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上海探索居家养老服务模式 应对老龄化社会压力
2007年5月24日 06:41
来源:人民日报 选稿:陈誓骠

  提前入夏的上海,天气有些热。

  卢湾区淮海街道老人日托站里,70多岁的史发英阿婆,刚吃完下午茶点心,已近16时,与其他几位老人和居委会工作人员道了别,步履轻快地回到她屋里。

  同在一栋楼、住在5001室的独居老人罗秀琳阿婆,这天一天没出门。因为双腿有慢性关节炎,楼内没有电梯,上下楼不方便。此刻,街道助老员小朱正帮她收拾家务,唠着家常,给阿婆梳了头发,叮咛着“晚上最好窗户开小点”,然后,检查了一下煤气灶,小心地带上门。

  同一时候,住在另一个区域——徐汇区康健街道小区里的周静阿婆、蔡彝老先生,也已经早早把几个菜碗、汤盆摆在了桌子上,正等着街道配膳服务中心的林师傅来送晚餐。

  这是一个平常的下午。对这些老人来说,这样的生活日复一日,从容闲适。不过,一提起两三年前,无论是罗阿婆
,还是蔡老先生,都很激动:“放在几年前,肯定烦恼着呢。现在这种好日子,过去都不敢想。”前后究竟发生了怎样的变化?

  这就是从2000年开始探索、2004年出现重大突破、现在已经慢慢成熟、见效的上海居家养老模式。在养老与为老服务问题上,上海走在了全国前列,与这座城市的“老龄化”速度成正比。

  “9073”养老格局的政府责任:

  养老问题靠什么保障

  早在1979年,上海比全国提前20年进入老龄化社会。最新统计表明:该市老龄化程度再次提速,并呈“高龄化”特征,每五个人中就有一位60岁及以上的老人,增速远超往年。纯老家庭人数大幅上升,全市已达78.72万人,其中单身独居老人17.24万人。

  老年人口的增多,给了城市巨大的压力。对于这些满头银发、步履蹒跚的老人,一个难题是:晚年生活怎么过?

  罗阿婆就曾经闪过“真想一走了之”的念头。阿婆是位遗孀,无业居民。早年,只有290元的遗孀补助,孩子家境又不好,只是每周来一次买点菜放冰箱里。老邻居随着房屋搬迁走了,左邻右舍早就不认识了,家里没安电话,每天唯一的声音就是收音机。老人经常看着肿胀的两条腿,苦闷不已,才有了极端的念头。

  更有一些老人,孤寂地独守家中,病了、发生意外了,都无法得到及时照料。老人们的困难触痛了很多人的心。

  “最早也试图借鉴欧美国家模式,推行机构养老。”上海市民政局社会福利处处长章淑萍坦言,一大批敬老院竞相建起,但他们通过调查发现,90%的老年人愿意居家自我照料,他们或者眷恋长期居住的环境和邻居,又担心被议论子女不孝,所以并不愿意到机构去养老。

  一个名叫“9073”的养老格局渐渐浮出水面。按此,上海将使90%的老年人实现家庭自我照顾,7%享受社区居家养老服务,3%享受机构养老服务。这“7”与“3”中,大多数或是高龄、独居,或是经济收入低,是老人中的弱势群体。

  当然,此刻的居家养老与传统不同,是以家庭为基点、社区为依托、专业机构服务为支撑来为老人提供生活照料和精神慰藉。同时,上海把“居家养老服务”与同期启动的“万人就业项目”计划结合,帮助“4050”人员重新就业。

  但是,最让上海老人感到有“保障”的,还是几桩标志性大事:上海“十一五”发展纲要明确把居家养老的服务量化,并列入了指标体系。2004年市政府专门召开居家养老推进工作大会,并制定了两个文件;“居家养老”迄今已经连续4年纳入市政府的实事项目中,也纳入市区两级财政预算里——这在全国,其速度和力度尚无第二。

  “非常有效。”3年后回望这几项举措,章淑萍笑了:到去年底,上海已建成社区助老服务社233个,居家养老服务人员2.5万名,覆盖所有社区,10.5万名老年人受益;全市108家社区老年人日间服务中心,还为3500名社区老人提供了日托服务……

  一张“服务券”背后的制度设计:

  谁该享受政府埋单

  现实中,为保证好政策在执行过程中不走样,制度设计很重要。制度的背后是理念,而上海的理念又是什么?

  “政府要确保财政补贴,用于那些最需要政府帮助的老年人群身上。”上海市民政局副局长高菊兰说。

  养老政策对此“因类而异”:对三无、五保老人、优抚对象和有特殊贡献的老人,由政府购买服务;对低保老人、高龄老人、生活困难老人,由政府补贴服务费用;对身体健康、有经济支付能力的,则实行优惠抵偿的市场化服务。

  各个区县“居家养老服务指导中心”应运而生,尤其必须提到的,是“居家养老服务券”。

  看上去,这是一本普通的服务券记录。淡蓝色的字体,一年12个月,每月1张服务券。券上分有“轻度”、“中度”、“重度”几类等待打钩的服务评估等级。

  为何不把补贴直接发给老人?章淑萍解释,“现金补贴下去的话,部分老人会舍不得把钱花在自己身上,无法达到政府初衷。”而无法变现的服务券能“强迫”老人把补贴必须用于自己身上。

  不同的服务等级,对应的分别是高限为200元/月、300元/月、400元/月的服务补贴。这也意味着,评估的规范、科学、公平,直接关系到老人们的福利问题,也可能是最能引发矛盾的一环。

  为此,上海花了一年半时间,借鉴了国外、香港的评估标准,结合上海的实际情况,于2005年制定了一份详细的“养老服务需要评估标准”。

  养老服务项目有陪医,也有帮助打扫卫生、洗衣做饭。提供服务的,则是由政府招聘的经过培训的助老服务员。

  经过评估,罗秀琳阿婆享受的政府埋单的服务等级为“中”,每个月可获得相当于150元的政府助老服务。小朱就是由政府“派”来服务的助老员。她要负责40多位像罗阿婆这样的老人。每天上班,便是走家串户,根据不同需求,或是洗衣做饭,或是陪医助浴,或是代购东西。有时候,就

  是跟老人聊聊天。每个月末,由老人反馈其工作成绩,然后由街道居家养老服务中心结算工资。

  居委会专职社工也隔三差五探访。家里开始有了生气,老人笑容也多了。

  “项目化、集约化”的养老服务新路:

  钱并不是最大障碍

  常有外地人对上海的做法又是羡慕又是感叹,上海模式学不了,理由是,“上海有着强大的经济财力。”

  这话听上去不假。2006年,上海仅仅居家养老政府补贴一项,就支出9000万元,近6万老人拿到补贴。

  “没有经济实力,妄谈更好地解决民生问题。”徐汇区民政局的周凤萍科长很感慨,“但也完全可以用不多的钱为老人提供很好的服务,走项目化、集约化的道路。”

  康健小区的配膳服务中心就是佐证。这里原属上海第一福利院,后来街道与其联手,投资百万元,根据老年人的饮食特点、口味及生活条件,推出中午4元、晚上3.8元、包括一荤一素一汤及米饭年套餐,并招聘3名助老服务员,购买送饭车,为老人上门送餐。

  “社区资源其实非常丰富,比如学校、机关、饭店、医院,都是可以整合的资源。关键是政府如何发挥与整合好这些资源。”康健街道的配膳服务中心现在已承担每日送餐上门100余份、堂吃的老人十几位的规模,统一采购、烧制,大大降低成本,既让老人们享受到实惠,也使政府有限的投入最大化。

  卢湾区民政局局长聂元华有个发现:如今的居家养老服务模式日渐多样,有“小型化”、“实用性”的趋势。比如一些老社区,展开邻里互助式的居家养老方式;通过结对关爱形式,让志愿者提供一系列关爱老年人的活动;动员社区福利资源,向老人开放;出台相应政策,推出“以房养老”新模式……

  “这些花钱不多,但效果很好。”华东师大人口研究所教授桂世勋坦言:今天上海面临的,将是20年后全国各地面临的老龄化问题。而上海模式中的核心理念,值得各地借鉴。

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